Poslední měsíce představují pro OSN z hlediska reformy jejích struktur mimořádné období. Po Komisi pro budování míru, jež vznikla v prosinci 2005, 1) byl v polovině března letošního roku zřízen další nový orgán, Rada pro lidská práva. Posláním Rady, která nahradila starší, politicky poněkud zdiskreditovanou Komisi pro lidská práva, je vykonávat trvalý dohled nad dodržováním lidských práv ve všech státech světa, a tím přispět ke zvýšení efektivity a legitimity lidskoprávního mechanismu OSN. Jedná se o ambiciózní úkol, mnozí 2) však věří, že mu nový orgán bude schopen dostát. Je tato víra oprávněná?

Zřízení Rady pro lidská práva

Ochrana lidských práv patřila mezi hlavní úkoly OSN od samotného jejího založení. Již Charta OSN označila "posilování úcty k lidským právům a základním svobodám" (čl. 1, odst. 3) zajeden ze základních cílů organizace, o jehož dosažení měly státy jednotlivě i ve vzájemné spolupráci usilovat. Zajištěním agendy bylo pověřeno Valné shromáždění společně s Hospodářskou a sociální radou. Ta si
záhy, v roce 1946, zřídila zvláštní pomocný orgán, Komisi pro lidská práva, která se problematikou zabývala prioritně. Komise byla mezivládní povahy a scházela se jedenkrát ročně. Původně měla 18 členů, od počátku 60. let byl ale počet navyšován a nakonec, v roce 1992, dosáhl konečných 53 členů.
Během téměř šedesáti let své existence dosáhla Komise celé řady úspěchů. Mezi nejdůležitější z nich se řadí vypracování série mezinárodních úmluv a nezávazných deklarací určujících univerzální standardy ochrany lidských práv (např. Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948, dva Mezinárodní pakty o občanských a politických a o hospodářských, sociálních a kulturních právech z roku 1966), zavedení procedur umožňujících řešit případy závažného a systematického porušování lidských práv (tzv. procedury 1235 a 1503) a zřízení soustavy tematicky a geograficky orientovaných pracovních skupin a zvláštních zpravodajů.
Uvedené přínosy byly v posledních letech poněkud zastíněny dvěma nedostatky, jimiž Komise trpěla. První představovala omezená legitimita. V orgánu mohly zasedat (a také často zasedaly) i státy považované za notorické porušovatele lidských práv, jako třeba Saudská Arábie, Kuba, Venezuela nebo Libye. Poslední z nich mu dokonce v roce 2003 předsedala. Více než samotné členství přitom námitky vyvolávala možnost daných států zablokovat návrhy směřující ke kontrole dodržování lidských práv na jejich území, která v praxi vedla ke vzniku,dvojích standardů'. Standard první, mírnější, se uplatňoval vůči zastoupeným státům (popř. jejich spojencům), standard druhý, přísnější, pak vůči všem ostatním. Druhý nedostatek Komise spočíval v její relativně nízké efektivitě. Ta byla dána jednak právě zmíněnou schopností části států vyhnout se prešetrení, jednak limitovanými kompetencemi orgánu, který například ani nemohl vydávat závazná a vynutitelná rozhodnutí. Jeho členové se navíc scházeli pouze na šest týdnů v roce, což jim nedovolovalo zabývat se problematikou ochrany lidských práv skutečně detailně.
Otázkou budoucnosti Komise se jako první na přelomu let 2003 a 2004 zabýval Panel na vysoké úrovni pro hrozby, výzvy a změnu, který prohlásil za naprosto nezbytné přikročit v této oblasti k reformě. 3) Ta měla prvotně zahrnovat zavedení univerzálního členství a zřízení expertního výboru s poradní funkcí, v dlouhodobém výhledu se pak počítalo s transformací Komise ve stálou Radu pro lidská práva, jež by měla charakter hlavního orgánu OSN. Návrhy Panelu na jaře 2005 tvůrčím způsobem dále rozvedl generální tajemník OSN K. Annan, 4) který doporučil přeskočit přechodnou fázi a realizovat proces přeměny okamžitě. V září 2005 získala toto myšlenka podporu států zastoupených na Světovém summitu OSN. 5) Jednání, jež proběhla v dalších měsících pod vedením švédského diplomata J. Eliassona, pak pomohla dořešit většinu sporných bodů a určit výslednou podobu nového orgánu.
Formální rozhodnutí o vytvoření Rady pro lidská práva přijalo Valné shromáždění OSN 15. března 2006. 6) Při hlasování se 170 států, včetně České republiky, vyjádřilo kladně, čtyři (USA, Izrael, Palau a Marshallovy ostrovy) záporně a některé další se hlasování buď zdržely (Bělorusko, Írán, Venezuela), nebo se na něj vůbec nedostavily (Gruzie, KLDR, Libérie aj.). Negativní postoj menšiny byl přitom motivován hlavně přesvědčením, že Rada by měla být otevřena jen skutečně demokratickým státům a měla by mít těsnější vazbu na Radu bezpečnosti. 7) Dne 27. března pořádala své poslední zasedání Komise pro lidská práva 8) a o měsíc a půl později, 9. května, již proběhla volba prvních členů Rady. Při té si dobře vedla i Česká republika, která bude v novém orgánu zasedat po dobu jednoho roku. Rada pro lidská práva se poprvé sešla 19. června 2006, kdy oficiálně zahájila svou existenci.

Podoba a úkoly Rady pro lidská práva

Rada navazuje na činnost Komise pro lidská práva, a proto od ní také přebírá ty prvky, které se během let osvědčily. Kromě obecného mandátu, jímž je ochrana lidských práv, se jedná zvláště o intenzivní komunikaci s nevládním sektorem
a o zmíněnou soustavu pracovních skupin a zvláštních zpravodajů. V dalších bodech se naproti tomu Rada od Komise odlišuje, což by jí právě mělo umožnit fungovat efektivněji a požívat větší legitimity. Na tomto místě bude zmíněno pět základních rozdílů obou orgánů, které dobře ukazují posun, k němuž zde dochází.
Za prvé, Rada má charakter subsidiárního orgánu Valného shromáždění. To znamená, že v celkové institucionální hierarchii OSN stojí výše, než tomu bylo v případě Komise (ta byla pomocným orgánem Hospodářské a sociální rady), a lze tak očekávat, že bude mít lepší příležitost ovlivňovat dění ve světové organizaci. Za druhé, nový orgán je poněkud méně početný, má 47 namísto dřívějších 53 členů. Změna v této oblasti sice není natolik výrazná, jak požadovaly některé státy, představuje ale rozumný kompromis mezi těmi, kdo chtěli Radu v zájmu její efektivity co nejvíce zeštíhlit, a těmi, kteří naopak usilovali o co nejširší, ideálně univerzální členství v ní. Výsledný počet členů zajišťuje reprezentativnost při souběžném uchování schopnosti účinného působení. Místa v Radě jsou rozdělena podle principu spravedlivého geografického zastoupení mezi jednotlivé regionální bloky: Afrika a Asie disponují každá třinácti místy, východní Evropa šesti, Latinská Amerika a Karibik osmi a západní Evropa s dalšími vyspělými státy sedmi.
Za třetí, na členy jsou oproti minulosti kladeny větší nároky, a to jak při jejich výběru, tak během vlastního působení v Radě. V rámci výběru by jako jedno z důležitých kritérií měla sloužit úroveň ochrany lidských práv v té které kandidující zemi. Již první volby letos v květnu, ve kterých bez problémů uspěly třeba Saudská Arábie nebo Kuba, nicméně ukázaly, že se bude zřejmě jednat o kritérium spíše orientační, vedle něhož budou státy zohledňovat i faktory další (například vzájemné politické a ekonomické vztahy či ideologickou blízkost). Volbu provádí Valné shromáždění a má-li být kandidát úspěšný, musí v něm získat podporu prosté většiny zemí (v dnešní době 96 zemí). Původní návrh, k němuž se aktivně hlásily například Spojené státy, počítal s většinou dvoutřetinovou, státy se ale obávaly náročnosti tohoto požadavku, a proto jej nakonec odmítly. Pro Českou republiku to bylo šťastné rozhodnutí, neboť jinak by se se 105 hlasy, jež ve volbě obdržela, do Rady nedostala (na rozdíl třeba od zmíněné Kuby, které dalo hlas 135 zemí).
Během vlastního působení v Radě musejí státy obligatorně strpět pravidelné kontroly dodržování lidských práv na svém území. Již zde tedy neexistuje možnost, aby svého členství zneužívaly k zablokování aktivit směřujících vůči nim samotným a k zajištění trvalé "imunity" od mezinárodního dohledu. Za situace, kdy by v určité zemi docházelo k vážnému a systematickému porušování lidských práv, může navíc Valné shromáždění pozastavit takové zemi členství v Radě. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí tentokrát vyžaduje dvoutřetinovou většinu, zdá se nicméně málo pravděpodobné, že by se tohoto postupu v praxi hojněji využívalo. Funkční období trvá tři roky a státy jej mohou zastávat nanejvýše dvakrát za sebou. Toto pravidlo vylučuje vznik tzv. trvalého členství, které bylo typické pro Komisi, kde je vykonávaly například SSSR/Rusko, Indie, USA (s výjimkou roku 2002) či Velká Británie (kromě let 1979 a 1991).
Za čtvrté, Rada má ve srovnání s Komisí rozsáhlejší pravomoci. Může navrhovat nové standardy lidských práv, dohlížet na plnou implementaci i dodržování standardů stávajících nebo sloužit jako fórum pro dialog o různých tématech ochrany lidských práv. Zvláště významným nástrojem by se pro ni měl stát mechanismus univerzální periodické revize (universal periodic review), s jehož pomocí bude provádět komplexní hodnocení stavu dodržování lidských práv v jednotlivých zemích. Modality mechanismu budou upřesněny v průběhu prvního roku působení nového orgánu. Konečně za páté, Rada se schází na třech řádných zasedáních ročně a v případě potřeby může konat i zasedání mimořádná. Delší jednání (Komise se scházela jedenkrát ročně) dovolí podrobněji diskutovat konkrétní situace i obecnější problémy.

Počátek nové éry v přístupu k lidským právům?

Generální tajemník OSN K. Annan označil zřízení Rady za počátek "nové éry v přístupu k lidským právům" 9) Světové organizaci i mezinárodnímu společenství obecně se zde jejím prostřednictvím otevírá prostor k tomu, aby se poučily ze svých minulých chyb a pokusily se je napravit. Přísnější kritéria výběru členů, jednotné standardy kontroly i právo vyloučit notorické porušovatele by měly představovat dostatečné záruky toho, že orgánu nebude zneužíváno ke sledování partikulárních zájmů. Mechanismus univerzální periodické revize společně se stávající soustavou pracovních skupin a zvláštních zpravodajů by pak měl sloužit jako účinný a věrohodný nástroj dovolující objektivně posoudit situaci v různých oblastech světa a přijmout odpovídající opatření.
To, zda se tak skutečně stane a zda načrtnutý - jistě ne dokonalý, avšak oproti předchozímu stavu rozhodně lepší - teoretický model bude úspěšně fungovat i v praxi, závisí ovšem nyní na vůli států. Právě ony, včetně České republiky, budou totiž sjednaná pravidla, usilující o vytvoření legitimního a efektivního orgánu s lidskoprávní agendou, uvádět do reálného života a vtiskovat jim konečnou podobu. Rada pro lidská práva nepřináší klíč k řešení všech problémů, nabízí však mezinárodnímu společenství "historickou příležitost ke zlepšení ochrany a podpory základních práv". 10) Je jen na něm, a vlastně tak trochu na nás všech, zda a jak této příležitosti využijeme.

Veronika Bílková (1975) je výzkumnou pracovnicí Ústavu mezinárodních vztahů.

1) Viz V. Bílková, OSN a budování míru - nové výzvy, staré přístupy?', Mezinárodní politika 5/2006, str. 26-28.
2) Viz např. Human Rights Council opening ceremony: statements and audio files, OHCHR - www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/statements.htm; Amnesty International, Human Rights Council: The promise of a new beginning, AI - www.amnesty.ie/content/view/full/6066/; J. Pace, The UN Human Rights Council: Opportunities and Challenges, Jurist - jurist.law.pitt.edu/forumy/2006/ 04/un-human-rights-council-opportunities.php; vše 20. června 2006.
3) UN Doc. A/59/565. A more secure world: our shared responsibility, Report of the High-level Panel on Threats, Challenges, and Change, 2 December 2004, par. 282-291.
4) Viz UN Docs. A/59/2005, In larger freedom: towards development, security and human right for all, Report of the Secretary-General, 21 March 2005, par. 181-183; a A/59/2005/Add. 1, Human Rights Council, 23 May 2005.
5) UN Doc. A/RES/60/1,2005 World Summit Outcome, 24 October 2005, par. 157-160.
6) UN Doc. A/RES/60/251, Human Rights Council, 3 April 2006.
7) Srov. Explanation of Vote by Ambassador John R. Bolton, USUN Press Release, 15 March 2006.
8) Formálně Komise zanikla ke dni 16. června 2006.
9) The Secretary-General Address to the Human Rights Council, Geneva, 19 June 2006, str. 2.
10) High Commissioner for Human Rights Salutes Creation of Human Rights Council, UN Press Release, 15 March 2006.

Foto popis|

O autorovi| bilkova@iir.cz